Madalena Guasco Peixoto*
Este artigo procura tratar de dois aspectos
que, no nosso entender, ajudam a compreender melhor alguns dos impasses
políticos que impedem a concretização de uma reforma educacional
progressista, a qual possa contribuir para o desenvolvimento soberano do nosso
país. São eles: a relação público/privado na história da educação brasileira,
particularmente na atualidade, e o papel do Estado na concretização de uma
educação universal, pública, laica e gratuita.
O público e o privado na história da
educação brasileira: as diferentes abordagens
As categorias público e privado em educação vêm
sendo construídas como referencial de análise com diferentes abordagens, entre
as quais cito quatro.
A primeira abordagem seria aquela que trabalha a relação público-privado
através da história mostrando como foram se constituindo as relações entre o
público e o privado na educação brasileira, retomando o papel das instituições:
a igreja, a família, o Estado e a iniciativa privada (CURRY, 2005).
Uma segunda abordagem procura combater a identificação entre “público” e
“estatal”, identificação que trata o público como estatal e o privado como não
estatal. Esta visão, segundo os autores que a questionam, é empobrecedora e
decorrente da ideia de que caberia ao aparelho estatal, ao governo da sociedade,
cuidar e administrar o bem comum. Seria fundamental, portanto, considerar o
público e o privado a partir de sua historicidade. Severino (2005), ao analisar
a história da educação brasileira, afirma que a dicotomia entre o público e o
privado está presente em quatro momentos históricos e sociais distintos.
No
primeiro momento – que corresponde dos primórdios da colonização aos anos 30 do
século 20 – o público encontra-se subsumido pela atuação hegemônica da igreja.
Tem-se neste período a ausência da afirmação da categoria do público como
medida das políticas educacionais no país. Num segundo momento, marcado pelo
avanço do capitalismo e pela formação de uma classe média, a dimensão pública
afirma-se como uma alternativa positiva. Sob a inspiração do iluminismo
político e do iluminismo clássico, este novo modelo de organização logo
entraria em conflito com a tradição ideológica da igreja católica, que também
se fez visível no âmbito educacional. É o período que se costuma caracterizar
como o do embate entre católicos e liberais.
Num terceiro momento, o conteúdo da categoria público é novamente alterado com
a instauração do regime militar, reduzindo-se a uma expressão burocrática do
estatal, equacionando-se ao mercadológico, de modo que a sociedade civil deixa
de ser a comunidade dos cidadãos para se tornar a comunidade dos produtores e
dos consumidores. Já o quarto momento corresponde ao fim do regime militar,
caracterizado pela seguinte situação: a dimensão pública esvazia-se, impondo a
minimização do Estado na condução das políticas sociais, dependentes apenas das
leis de mercado.
Uma terceira abordagem revela que a oposição entre público e privado é típica
da época moderna e vem servindo para mascarar o exercício do poder do Estado
por uma classe em seu próprio beneficio, jogando uma cortina de fumaça sobre as
relações sociais, como se o Estado moderno fosse um bem comum e o exercício
administrativo fosse um bem para todos (LOMBARDI, 2005).
E, por fim, destacamos uma quarta abordagem, segundo a qual o público no Brasil
tem sido caudatário dos interesses privados, pois a coisa pública no campo da
educação tem servido aos interesses das empresas particulares de ensino,
ferindo sistematicamente o bem comum. Essa abordagem coloca em questão se no
Brasil de fato existiria uma esfera de educação pública voltada para o
atendimento da maioria da população (ALVES, 2005).
Como mostramos, existem várias possiblidades de análise. A que procuro defender
neste artigo aproxima-se da primeira, da segunda e da quarta abordagens aqui
apresentadas; no entanto, com algumas especificidades.
Apesar da categoria público/privado servir de referencial de análise da
educação brasileira por vários vieses e através de pesquisas que trabalham
vários aspectos da educação, um tem sido renegado ou muito pouco trabalhado, ou
ainda trabalhado em cortes parciais, tendo como objeto, por exemplo, o estudo
da expansão de apenas um nível da educação nacional, como a expansão da
educação superior no Brasil após a década de 1980.
Eu mesma tenho escrito
vários trabalhos com este recorte. O aspecto a que me refiro diz respeito à
atuação dos interesses privados concretizados pelo Estado brasileiro na
construção de políticas educacionais que serviram e ainda servem para o
fortalecimento e manutenção da educação privada em nosso país e também para o
enfraquecimento da ação do Estado na ampliação da educação pública de qualidade
e como fiscalizador, avaliador e regulador.
O Estado capitalista, como qualquer outro, representa os interesses da classe
dominante – no caso brasileiro, os interesses da burguesia e, portanto, os
interesses privados da classe. O que intriga e precisa ser entendido na
história da educação brasileira é que, se analisarmos o que aconteceu na
constituição da industrialização e do desenvolvimento do capitalismo na Europa,
nos EUA, nos países da América Latina e em outras partes do mundo, veremos que
nestes locais a classe dominante entendeu que, para alcançar os seus
interesses, procurou colocar no centro de suas preocupações a construção de uma
rede pública mantida pelo Estado, universalizada e gratuita. Com o advento da
implementação do projeto neoliberal no final do século 20, este sistema
universal público em alguns países foi quase totalmente desmantelado, como é o
caso do Chile.
Aqui no Brasil, esta tarefa que em outros países se colocou como essencial na
constituição da República, além de ser inconclusa, não tem sido, ainda, apesar
de todo avanço, algo que o Estado brasileiro se dispõe a cumprir de modo
inequívoco e consistente. O caráter dependente do Estado brasileiro explica em
parte essa questão, mas não totalmente, porque países também dominados
constituíram ao longo de sua história um sistema público de educação universal
e de qualidade, mantendo a educação privada como uma opção democrática, como
foi o caso da universalização da educação básica na Argentina.
As limitações e as especificidades da formação do capitalismo e da burguesia
brasileiros e os muitos momentos de repressão, nada propícios a um debate
efetivo sobre educação, também são aspectos que explicam apenas em parte as
dificuldades em se constituir um sistema público universal e gratuito de
educação, mas não explicam tudo.
Se analisarmos o desenvolvimento do sistema público de educação no Brasil até a
atualidade veremos as enormes dificuldades em construir a relação entre um
projeto nacional e um projeto de educação que lhe desse suporte.
No Brasil, a universalização da educação pública e gratuita de qualidade teve,
no âmbito do Estado, sempre dificuldades para se desenvolver, tanto pelos
interesses privados que o Estado representa – ou seja, uma burguesia que não
assumiu um projeto público e universal de educação gratuita nos momentos em que
se colocavam em prática projetos de desenvolvimento – quanto pela ação e força
política que as instituições e interesses privados mantiveram durante a
história da educação brasileira.
No Brasil os interesses privados, religiosos, empresariais e de segmentos
estiveram de modo claro lutando contra a universalização da educação pública de
qualidade, por interesses ideológicos e/ou comerciais.
A educação privada no Brasil nunca representou uma opção democrática, ou seja,
nunca significou, como em outros países, uma alternativa a uma educação pública
de qualidade. Ao contrário, na história da educação brasileira, o setor privado
disputa com o projeto de fortalecimento da educação pública e gratuita. Foi o
setor privado no Brasil quem construiu, em seu favor, a ideia de que o público
não é o estatal e de que o público pode não ser gratuito.
Aliás, muitos
intelectuais e políticos ligados às instituições privadas de caráter
confessional, com fins lucrativos ou não, criaram a categoria de comunitárias,
exatamente para exemplificar a possibilidade de existência de algo mais
democrático e público do que o estatal – claro que isto foi possível
historicamente devido à ditadura militar e sua ação repressiva e centralizadora
nas instituições públicas. Muitos dos argumentos para este tipo de ideia se
deram pelo fato de que nas instituições estatais não havia liberdade e a
comunidade não podia se expressar.
Se é verdade – como dizem os autores citados – que o público não
necessariamente é o estatal, já que o estatal é de classe e, portanto, de
interesses privados, somente teremos uma escola pública de fato quando não
houver mais as classes. Não é disto que estamos tratando. Estamos tratando da
relação do Estado na construção de um projeto social que na história do Brasil
não se assentou no fortalecimento de uma rede pública, laica e gratuita.
No
Brasil, além dos interesses privados do Estado existe o setor privado que atua
na educação e que sempre atuou politicamente no sentido de garantir os seus
interesses, que representam – por várias razões – a contraposição ao caráter
público e gratuito de educação e ao fortalecimento do papel do Estado na
educação.
O debate sobre o papel do Estado e do setor privado na educação brasileira está
presente ao longo da história republicana, incidindo de forma privilegiada
tanto sobre os aspectos financeiros como doutrinários do ensino (BUFFA, 1979;
CUNHA, 1981; CURY, 1985; HORTA, 1989).
O setor privado sempre atuou nos momentos
decisivos da história da educação brasileira
O setor privado, que vem mudando as suas
características e a sua atuação na história da educação brasileira, já se
colocou, como na Velha República e durante os anos 1920 e 1930, explicitamente
contra a expansão pública e gratuita da educação e atuou no sentido de impedir
o fortalecimento do papel do Estado no oferecimento desse tipo de educação como
um direito e como um bem público.
Esse setor atuou organizadamente na democrática Constituição de 1934, que pela
primeira vez colocou a educação pública como direito e responsabilidade dos
poderes públicos e designou os percentuais dos orçamentos estaduais, municipais
e do Distrito Federal para a educação. Por outro lado, pela atuação forte do
setor privado religioso, reconheceu a existência das instituições privadas na
disputa com a expansão pública e colocou o ensino religioso como obrigatório
nas instituições públicas.
O Estado Novo trouxe a conservadora Constituição de 1937, que retirou o papel
do Estado na ampliação da educação pública e na formação de mão de obra,
eliminou as designações orçamentarias. Entre 1937 e 1945, período de grande
avanço industrial, o Estado brasileiro designou ao setor privado a
responsabilidade pela formação da mão de obra, com investimento de verbas
públicas. Neste período foram criados o Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial (SENAI) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC).
A democrática Constituição de 1946 fortaleceu o papel do Estado na ampliação da
educação pública e indicou a necessidade da primeira Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional (LDB). O setor privado atuou no sentido de retirar da LBD
o caráter público da educação e as exigências ao setor privado. Esse conflito
de interesses ocasionou uma tramitação de 13 anos para a aprovação da Lei de
Diretrizes.
Durante o regime militar, a rede pública teve uma tímida expansão e foram
realizadas algumas reformas educacionais principalmente na educação média, que
se acoplou à educação profissionalizante, e na educação superior, que teve uma
expansão pública através da criação de algumas instituições federais, mas
também uma ampliação da rede privada nunca vista antes, através da criação de
universidades mercantis ou através de subsídios para instituições privadas
confessionais.
Na Assembleia Nacional Constituinte de 1988, o setor privado lutou de forma
agressiva contra a educação gratuita e sua universalização. Conseguiu colocar
na Constituição o artigo 209 que legaliza a sua atuação, e formaliza e educação
com fins lucrativos como uma mercadoria, mas não obteve todas as vitórias que
pretendia, pois a Constituição de 1988 coloca de forma inequívoca a educação
como um direito e dever do Estado (poder público), mantendo ao mesmo tempo uma
rede pública e gratuita em todos os níveis de ensino.
Na tramitação da LDB de 1996, este setor conseguiu muitas vitórias: reivindicou
exigências diferentes para a educação pública e privada, não permitiu a
regulamentação da gestão democrática, introduziu a concepção de universidade
por área de saber e somente de ensino, instituindo na LDB cinco tipos de
instituições de educação superior, o que ajudou sobremaneira a expansão privatista
ocorrida depois de década de 1990, já sob orientação neoliberal.
O setor privado se fortalece e a educação
pública se enfraquece após a década de 1990
Durante toda a década de 1990 até início de 2002
teremos no Brasil, com a implementação do projeto neoliberal, um fortalecimento
dos interesses privatistas e um enfraquecimento dos interesses públicos.
Nesse período o ensino fundamental foi universalizado; no entanto, esta
universalização se deu sem a devida qualidade; a expansão da educação média e
profissional tecnológica estagnou; o sistema de educação superior público
diminuiu; e a falta de recursos colocou em risco a qualidade das instituições
públicas, as principais responsáveis pela formação de quadros para o desenvolvimento
das ciências e da tecnologia no Brasil.
Por outro lado, a educação privada aumentou sua influência, tanto na educação
básica, colocando-se como uma alternativa frente à baixa qualidade, e à
dificuldade de absorção de demanda da educação pública e na educação superior
no papel social de arcar com a expansão e democratização do acesso.
Terminamos a década de 1990 com 80% das matrículas na educação superior na rede
privada, principalmente em instituições somente de ensino.
Temos um perverso déficit educacional em nosso país. De um lado, a
universalização sem qualidade da educação fundamental e, de outro, índices de
permanência e conclusão os mais baixos do mundo.
Atualmente apenas 50% das crianças que ingressam no ensino fundamental público
do país terminam esse nível, e apenas 30% concluem o ensino médio. No nosso
país, 20% das crianças possuem apenas de três a três anos e meio de
escolaridade – o que equivale dizer que temos o nível escolar de países como
Haiti e Tanzânia –; outros 20% possuem 4 anos de escolaridade – níveis como o
de Nicarágua e Quênia; e, por fim, outros 20%, cinco ou seis anos de
escolaridade, como na Argélia. Isto significa que, além das dificuldades com a
inclusão, com o acesso e com a qualidade de nosso ensino, temos problemas muito
sérios com relação ao nível de escolaridade total da nossa população.
Na educação superior, mesmo com as políticas de ampliação do acesso à educação
pública, a partir da criação de novas instituições federais e estaduais e com a
ampliação das vagas via Reestruturação e Expansão das Universidades Federais
(Reuni) – levada a cabo pelo governo Lula e também pelo governo Dilma –, e com
toda a expansão privada, atualmente, incluímos apenas 15% dos jovens na
educação superior. E a desproporcionalidade entre o número de estudantes nas
instituições públicas e privadas é enorme.
Em 2010, tínhamos 2.641 instituições privadas, 267 instituições públicas e 5
milhões e 800 mil matrículas, sendo 1,4 milhões nas públicas e 4,4 milhões nas
privadas. Tivemos de 1980 a 2010 um incremento da rede pública de 22%, enquanto
a rede privada cresceu no mesmo período 198% (dados do INEP, Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais).
A expansão privatista ocorrida na educação superior brasileira, além de
antidemocrática e de qualidade questionável, como mostram os ciclos avaliativos
do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), foi a alavanca
necessária para uma mudança de qualidade no modelo privatista, mudança que tem
colocado em risco, desde 2005, a soberania do nosso país e também a formação
superior dos nossos jovens. Trata-se do que está sendo chamado de
financeirização e desnacionalização da educação superior, com a entrada de
capital aberto através de fusões e aquisições, colocando ações de instituições
e grupos na bolsa de valores através da oferta pública de ações, com acelerada
formação de conglomerados econômicos no campo educacional.
Estes grupos implementam uma administração gerencial, fazem alterações
significativas nos projetos políticos pedagógicos, racionalizam ao máximo os
investimentos e os custos através da demissão de doutores e mestres, com o
objetivo de tornar suas ações mais competitivas.
São grupos poderosos, na maioria internacionais, entre os quais, Anhanguera
Educacional Participações S.A. (Anhanguera), Estácio Participações S.A.
(Estácio Part.); Kroton Educacional S.A., Sistema Educacional Brasileiro S.A.
(SEB), que investem na educação superior brasileira e cujo objetivo tem sido a
valorização de suas ações em detrimento do papel social e educacional das
instituições que adquirem.
Os grupos que participam desse processo estão
protagonizando transformações significativas no quadro de fusões e aquisições.
Os dados são reveladores do movimento de efetiva consolidação de um modelo de
oligopólio na educação superior privada: em 2011, esses conglomerados já
dominavam 15% de todas as matrículas; e em alguns municípios, já representam a
única opção.
O neoliberalismo fortaleceu a ideologia
privatista
A demanda de acesso universal à educação escolar
tinha como propósitos principais, após a Segunda Guerra, capacitar as crianças
para que pudessem exercer plenamente os direitos políticos pela conquista do
sufrágio universal, dando às camadas populares oportunidades culturais e
profissionais que exigem escolarização. O Estado de bem-estar social
proporcionou em grande parte dos países esta universalização.
O projeto neoliberal construiu uma crítica ao Estado de bem-estar social e esta
crítica de cunho ideológico tornou-se forte e tem sido suporte dos embates
educacionais desde então. Para os ideólogos neoliberais, o Estado de bem-estar social é paternalista,
dando assistência e reforçando comportamentos inadequados dos beneficiários, é
ineficiente, porque o aparelho de prestação de serviços sociais, para manter o
controle, precisa ser inchado com desperdício de recursos e é corporativista
porque os profissionais dos serviços sociais do Estado têm interesse na
ampliação dos aparelhos de assistência, controle e acompanhamento.
Para os
neoliberais, a crise fiscal do Estado, que afetou as economias capitalistas nos
últimos 20 anos, seria o resultado destas mazelas. Essa visão propõe reformar o ensino público nos termos desta crítica. O
paternalismo seria o resultado da gratuidade do ensino: como o aluno e sua
família não pagam, ele não tem incentivo para melhorar o aproveitamento. A
gratuidade também torna o aluno passivo perante a má qualidade do ensino.
Para
evitar estes males, o ensino deveria então tornar-se pago ou ao menos
competitivo. A reforma escolar chilena (que hoje vive um colapso) é exemplo da
implementação dessa concepção. No Chile, o Estado concede bolsas aos
estudantes, que têm a “liberdade” de escolher a sua escola. Espera-se que a
competição entre as escolas públicas e privadas, por essas bolsas, leve ao
aumento da qualidade do ensino.
Segundo esse ponto de vista, o ensino público não atende, por falta de
estímulo, às necessidades e às demandas por trabalho. A proposta defende que a
rede escolar esteja sujeita às regras de mercado, de modo que os diretores e os
professores tenham interesse em formar ganhadores, porque esta seria a melhor
forma para eles próprios ganharem o jogo concorrencial.
Cada escola seria julgada pelo mercado, em função da qualidade de seu produto,
avaliada pelo maior ou menor êxito de seus alunos na vida econômica e social.
Esta concepção permeou o embate político-educacional durante a década de 1990,
mas ainda perdura. Ela aparece nos debates sobre o montante de recursos em
educação, sobre a ampliação das vagas públicas e gratuitas no novo Plano
Nacional de Educação (PNE) atualmente em disputa. A Universalização sem
qualidade da educação fundamental tem servido para fortalecer este tipo de
concepção.
Tanto na Conferência Nacional de Educação como na tramitação do Novo Plano
Nacional de Educação no Congresso Nacional, o embate de fundo continua sendo,
por um lado, a defesa dos interesses privados e, por outro, o fortalecimento da
educação pública e gratuita, universal e de qualidade.
A educação privada reivindica, fazendo alusão ao artigo 209 da Constituição, a
total liberdade de atuação, contra qualquer regulamentação por parte do poder
público, contra qualquer exigência de gestão democrática. Luta para que o
dinheiro e investimento público sejam utilizados para a manutenção das
instituições privadas, principalmente de educação infantil, profissional e
superior.
Estamos travando uma grande batalha na tramitação do novo PNE, para que ele de
fato contemple metas que elevem a qualidade e universalização da educação
pública e gratuita e coloque a educação no centro das prioridades
governamentais.
As metas colocadas no Novo PNE que foi recentemente aprovado na
Câmara dos Deputados são audaciosas, rumo à universalização da educação básica,
na ampliação das vagas públicas na educação tecnológica, superior, e de
pós-graduação. E também avançam mesmo que timidamente em vários outros aspectos
que se revestem de importância numa reforma educacional que coloque a educação
como elemento estratégico no projeto de desenvolvimento nacional.
A luta pelo investimento de 10% do PIB em educação pública tem sido palco de
enorme disputa. Ganhamos na Câmara dos Deputados. Mas no Senado o projeto já
está sendo alterado, novamente seguindo interesses que não são de
fortalecimento da educação pública gratuita e de qualidade, como é o caso, por
exemplo, da retirada da palavra pública na meta dos 10% do PIB em
educação.
As alterações que estão sendo feitas no Senado Federal são de fundo e colocam
novamente, no cenário, forças antagônicas em disputa: por um lado, os que
defendem que o Estado brasileiro coloque a educação pública no centro do
projeto estratégico de desenvolvimento, designando inclusive royalties do
petróleo para a educação; por outro, os que não querem que o Estado brasileiro
fortaleça um projeto público de educação de qualidade.
Esta tem sido a batalha de toda a história da educação brasileira.
* Madalena Guasco Peixoto é doutora em Filosofia
e História da Educação pela PUC/SP, professora titular do Departamento de
Fundamentos da Educação da PUC-SP, membro do Fórum Nacional de Educação e
coordenadora-geral da Confederação Nacional dos trabalhadores em
Estabelecimentos do Ensino (Contee)
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